Het algemene contentieux omgevingsrecht volledig bij Raad voor Vergunningsbetwistingen?
Afdeling Wetgeving van Raad van State houdt voorlopig de boot af
Op heden is de Raad voor Vergunningsbetwistingen (“RvVb”) onder meer bevoegd voor beroepen ingesteld tegen omgevingsvergunningen en beslissingen inzake onteigeningen. De Vlaamse decreetgever wil nu ook de beroepen tegen RUP’s, stedenbouwkundige verordeningen en definitieve voorkeursbesluiten en projectbesluiten inzake complexe projecten onderbrengen bij de RvVb. Dit zou ervoor zorgen dat het volledige contentieux ‘omgevingsrecht’ ondergebracht wordt bij één administratief rechtscollege. De Afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft echter een aantal interessante bemerkingen bij dit idee.
In een nieuwsbericht op zijn website laat de Raad van State (“RvS”) weten dat de afdeling Wetgeving op 15 februari 2023 in algemene vergadering advies 72.756/AV heeft uitgebracht over een voorontwerp van decreet ‘tot wijziging van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 (“VCRO”), het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (“DBRC-decreet”) en het decreet van 25 april 2014 betreffende complexe projecten, wat betreft de uitbreiding van de rechtsmacht van de Raad voor Vergunningsbetwistingen’.
De ontworpen regeling heeft voor ogen om de volgende jurisdictionele beroepen toe te wijzen aan de RvVb:
- beroepen tegen besluiten tot definitieve vaststelling van gewestelijke, provinciale en gemeentelijke ruimtelijk uitvoeringsplannen;
- beroepen tegen besluiten tot definitieve vaststelling van gewestelijke, provinciale en gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen;
- beroepen tegen definitieve voorkeursbesluiten en projectbesluiten inzake complexe projecten;
Tot op heden werden deze beroepen behandeld door de afdeling Bestuursrechtspraak van de RvS.
Het betreft dus een vervolg op de stapsgewijze uitbreiding van de bevoegdheden van de Vlaamse administratieve rechtscolleges.
Overeenkomstig artikel 146 van de Grondwet kan geen rechtbank, geen met eigenlijke rechtspraak belast orgaan worden ingesteld dan krachtens een wet.[1] De bevoegdheid om administratieve rechtscolleges op te richten is dan ook in principe een bevoegdheid van de federale wetgever.
Het Grondwettelijk Hof heeft eerder wel aangenomen dat de gemeenschappen en gewesten in het kader van ‘impliciete bevoegdheden’ op grond van artikel 10 bijzondere wet van 8 augustus 1980 (“BWHI”) bevoegd kunnen zijn om en administratief rechtscollege op te richten.
- Beoordeling afdeling Wetgeving Raad van State
De afdeling Wetgeving van de RvS onderzoekt in haar advies de overeenstemming van het voorontwerp van decreet met de voorwaarden voor de uitoefening van impliciete bevoegdheden op grond van artikel 10 BWHI. Dit artikel luidt als volgt:
“De decreten kunnen rechtsbepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Parlementen niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid.”
Opdat artikel BWHI toepassing zou kunnen vinden, moet volgens het Grondwettelijk Hof aan drie cumulatieve voorwaarden worden voldaan:
- De aangenomen regeling moet noodzakelijk zijn voor de uitoefening van de aan de gemeenschap of het gewest uitdrukkelijk toegewezen bevoegdheden;
- De betreden aangelegenheid moet zich lenen tot een gedifferentieerde regeling, en;
- De weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid mag slechts marginaal zijn.[2]
- Noodzakelijkheid
Om de vereiste noodzakelijkheid aan te tonen worden in de memorie van toelichting van het decreet in essentie twee argumenten aangereikt:
- de doorlooptijd voor de procedures bij de Raad van State is aanzienlijk langer dan de doorlooptijd van de procedures bij de RvVb;
- de onderlinge verwevenheid van de beroepen tegen individuele vergunningen, die thans bij de RvVb dienen te worden ingediend, en de beroepen tegen de RUP’s en de stedenbouwkundige verordeningen, die thans bij de Raad van State dienen te worden ingesteld, zorgen voor bijkomende vertraging.
De Afdeling Wetgeving merkt op dat de vergelijking die wordt gemaakt met betrekking tot de doorlooptijd niet zonder meer opgaat, aangezien ze betrekking heeft op twee verschillende types van procedures. Immers is de procedure met betrekking tot RUP’s veel complexer dan een vergunningsprocedure. Niet alleen de omvang van de bestreden beslissing is vele malen groter, ook het bijhorende administratief dossier en het regelgevend kader waaraan dient te worden getoetst is veel uitgebreider en complexer. Men kan de twee procedure dus niet met elkaar vergelijken.
Daarnaast wordt in het advies van de Afdeling Wetgeving opgemerkt dat het voorontwerp van decreet geen rekening houdt met de recente uitbreiding van de Raad van State, meer bepaald met 14 staatsraden, 32 eerste auditeurs of adjunct-auditeurs en 7 griffiers.[3]
Wat betreft de onderlinge verwevenheid en de beweerde vertraging van de procedures merkt de Afdeling Wetgeving op dat het voorontwerp geen rekening houdt met de mogelijkheid van cassatieberoep bij de Raad van State tegen een arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen. In de huidige situatie, waarin de Raad van State als vernietigingsrechter optreedt in beroepen tegen RUP’s, is zijn arrest een eindarrest. Als die beroepen nu behandeld zouden worden bij de RvVb, bestaat de kans dat alle wettigheidsargumenten opnieuw worden aangevoerd in een cassatieberoep bij de RvS. Een eventuele vernietiging van het arrest heeft tot gevolg dat de RvVb een nieuwe uitspraak zal moeten doen.
Dit is niet bevorderlijk voor de doorlooptijd.
Ook het argument dat de RvVb beter geplaatst zou zijn om de beroepen tegen RUP’s te behandelen veegt de Afdeling Wetgeving van tafel door te stellen dat “het uiteindelijk aan de Raad van State zal toekomen om als cassatierechter met de deskundigheid en de ervaring die de zijne zijn, te zorgen voor de eenheid en de rechtszekerheid in toepassing van het recht”.
- Marginale weerslag
In de memorie van toelichting bij het decreet wordt de weerslag van de ontworpen regeling op de federale bevoegdheden als marginaal bestempeld omwille van de volgende redenen:
- de Raad van State, afdeling Bestuursrechtspraak, blijft bevoegd als cassatierechter ten aanzien van de uitspraken van de RvVb;
- het gaat om een beperkt en strikt afgebakend contentieux, met een zeer beperkt volume aan beroepen en de maatregel heeft ten slotte geen impact op federale hoven en rechtbanken;
De Afdeling Wetgeving merkt op dat het voorontwerp van decreet de bijkomende bevoegdheden voor de RvVb niet alleen slaan op “individuele beslissingen” (zoals in de huidige vergunningsprocedures), maar ook op “reglementaire besluiten”.
Dit levert een probleem op volgens de Afdeling Wetgeving.
Één van de belangrijkste beweegredenen voor de oprichting van de Raad van State was immers de mogelijkheid om verordenende besluiten, die de rechter tot dan uitsluitend op grond van artikel 159 van de Grondwet kon weigeren toe te passen, door de Raad van State erga omnes te laten vernietigen.[4]
De nietigverklaring van bestuurlijke beslissingen van reglementaire aard vertoont, in vergelijking met de nietigverklaring van bestuurlijke beslissingen met individuele strekking, “een specifieke graad van ernst die de keuze van de federale wetgever om de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ter zake een gecentraliseerde bevoegdheid op te dragen, verklaart en rechtvaardigt”.
De weerslag op van de ontworpen regeling op de aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheden is in casu niet marginaal volgens de Afdeling Wetgeving omdat afbreuk wordt gedaan aan een fundamenteel beginsel ter zake.
Tot slot stelt de Afdeling Wetgeving dat de beroepen tegen RUP’s geen ‘beperkt’ contentieux is.
Ook het argument dat de Raad van State nog steeds bevoegd zou zijn als cassatierechter betekent niet dat het slechts zou gaan om een ‘marginale weerslag’ op de federale bevoegdheden.
De conclusie van de Afdeling Wetgeving is dan ook dat zij zeer ernstige twijfel heeft bij de vereiste van de noodzakelijkheid en dat in elk geval niet voldaan is aan de vereiste van de marginale weerslag waardoor het voorontwerp geen doorgang kan vinden.
[1] Zie ook artikel 161 Grondwet en artikel 19, §1, eerste lid BWHI.
[2] Zie o.a. GwH 8 mei 2002, nr. 83/2002; GwH 19 december 2002, nr. 189/2002; GwH 30 april 2003, nr. 49/2003; GwH 14 mei 2003, nr. 58/2003; GwH 1 oktobr 2003, nr. 126/2003; GwH 27 januari 2011, nr. 8/2011; zie ook A. ALEN en K. MUYLLE, Compendium van het Belgisch Staatsrecht, Mechelen, Kluwer, 2003, 346, randnr. 356.
[3] Wet van 6 september 2022 ‘tot wijziging van artikel 69 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973’, BS 17 oktober 2022.
[4] Parl.St. Kamer 1945-46, 14, 10-11.
